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辽海讲坛:城乡居民养老保险“保基本”的政策内涵与辽宁省改革方案探析
2017-03-14 15:36  

题目:城乡居民养老保险“保基本”的政策内涵与辽宁省改革方案探析
 
时间:2017年3月16日 下午1:30-3:30
 
地点:蒲河校区机关楼109学术报告厅
 
主讲人:边恕 辽宁大学人口研究所 教授
 

【讲座提纲】
 
一、问题的提起
 
    城乡居民基本养老保险制度(简称为“城乡保”)是2014年2月国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发[2014]8号文件)出台后开始正式运行的。该项制度来源于新型农村社会养老保险(简称为“新农保”)和城镇居民社会养老保险(简称为“城居保”)两项制度,使城乡居民在待遇标准、缴费档次、管理服务等环节实现了统一。城乡保基础养老金在制度运行前期为55元/人/月,2015年初提高到70元/人/月,同时各地区也就政策所规定的缴费档次及地方财政补贴进行着有益的探索。城乡保制度的设计原则之一是“保障基本生活”,现实中较低的养老金给付额度正是基于这一原则的。但是,当前的给付额度是否能够保证基本生活?“保基本”究竟包括了哪些项目?什么水平是“基本水平”?央地财政的分担结构及与个人账户所构成的替代率应该为多少?如何对养老金给付水平进行合理的长期性调整?以上都是保证城乡保制度“保基本”目标的顺利实现以及制度进一步完善所必须解决的问题。
 
二、城乡居民养老保险“保基本”的政策内涵
 
    我国社会养老保险制度在设计与政策实施时的一个显著特点就是格外关注养老金给付水平。无论是改革于上世纪90年代初的城镇职工养老保险制度,或是2009年建立的新农保以及2014年经制度合并形成的城乡居民基本养老保险制度,都在给付水平上明确提出“保障基本生活”(简称为“保基本”)。何为“保基本”?本研究认为“基本”是指不包括额外需求的基本消费需求。可将其划定为两条线,其中的“最低线”是指能够满足老年人基本食品需求的限度,这一基准不仅是与我国经济发展阶段、社会保障制度完善程度、人均收入水平以及物价变动的可能性等因素紧密相关,而且尤为重要的是,这是与我国当前养老金实际给付额度最为贴近的水平。我国在实施诸如社会救济等措施时,往往遵循长期形成的习惯做法,即每月每人1斤粮食,用以保障受助者的基本生存。我国政府在2009年推出新农保制度时,作为主食的大米的单价在1.8元/斤-2.0元/斤之间,如将一个月按30天计算,则人均的大米消费将在54元-60元之间,这与新农保制度每月55元基础养老金是极为接近的。这表明制度设计之初,在给付水平上所参照的目标很可能是主要食品(粮食,如大米等主食)的价格。因此本研究将城乡居民养老金下限设定为食品线就具有较高的合理性。此外,在测算“保基本”两条线中的最高线时,其所含项目不仅包括衣、食、住、医等物质生活而且也包括文娱活动等精神生活,是比较全面的城乡居民基本生活消费指标。无论最低线或是最高线,满足的都是“基本”生存或“基本”生活,其“保基本”的特点是非常明显的,由于没有超额消费,因此从生存或生活的角度看,它们是“适度”的。本文将“最高线”和“最低线”确定为养老金适度需求的上、下限,将二者之间的区间定义为城乡居民养老金“适度区间”。当然,由于城乡居民生活水平、消费结构等的变化具有一定规律性,在确定城乡适度养老金水平时,也会产生城乡某些具有重要意义的线(食品线或基本生活线等)重合的情况,此时城乡养老金适度水平就不再是一个区间,而可以用“线”的形式表现出来。
 
三、进一步完善辽宁省城乡居民养老保险制度的方案设计
 
    针对辽宁省的人口与经济发展特点,笔者设计两个方案以使城乡居民得到更多实惠的同时,进一步完善城乡居民养老保险制度。
 
    1、方案一:辽宁省城镇食品线(城镇养老下限)与农村基本生活线(农村养老上限)所确定的“城乡居民养老金适度线”。这两条线具有重要的意义:是城乡居民现实生活中都能够达到的、客观存在的消费线,因此由二者的均值所确定的养老金水平,将易于被城乡居民接受。从这个角度看,城乡居民养老金适度水平将不是一个区间,而是转化为由二者均值所确定的一条线,称为“城乡居民养老金适度线”。
 
    2、方案二:由城乡食品线均值构成下限,城乡基本生活线均值构成上限的“城乡居民养老金适度区间”。与“方案一”当中将适度水平确定为一条线的形式不同,“方案二”仍然遵循了适度水平是一个区间的思路,将辽宁城乡居民食品线的均值确定为适度下限,而将城乡居民基本生活线的均值确定为适度上限。之所以采用了比较简单的均值法,主要是考虑到制度设计的“易简不易繁”原则,因此没有在适度水平的确定过程中加入城乡老年人口比例、地区经济差异等因素,以便于保持制度的简洁性。
 
四、对策建议
 
    1、用科学的测量方法确定城乡居民的养老需求
 
    如果说在城乡保制度设计之初,要考虑到制度具有的福利刚性、扩大覆盖面的速度、中央与地方财力的制约等因素的话,那么随着制度的进一步完善,就有必要确立起更为科学的测算模型,对基本养老需求及城乡保替代率结构等问题进行深入研究,以利于“城乡保”制度未来的发展。
 
    2、以“城乡保”制度成熟度及经济发展状况来设计养老金适度给付方案
 
    在制度运行初期,可以设计一个最低水平的给付标准,如满足主食需求的标准;在制度运行过程中,也可相继参考诸如农村居民基本食品线支出、城乡居民食品线均值、农村居民基本生活消费与城镇居民食品线均值、城乡居民基本生活线均值等指标,分别设计某一时期的养老金给付方案。
 
    3、依据养老金适度水平的上下限来优化央地财政及个人账户的负担结构
 
    通过测算养老金适度水平的上下限,就能够对制度结构及比例作出判断。如以“方案一”(农村居民基本生活消费与城镇居民食品线均值)作为制度的假设目标,中央财政既可以按照“城乡居民养老金适度线”全额支付,也可以以农村居民食品线为限承担相应责任,而剩余区间可由地方财政和个人账户共同构成;在以“方案二”为制度设计的前提下,中央财政承担的基础养老金额度是城乡居民食品线均值(适度养老金下限),而未达到城乡居民基本生活线均值(适度养老金上限)的部分则由地方财政和个人账户补足。这样就有利于解决央地财政和个人账户的负担比例问题。
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